KANTONSRAT APPENZELL AUSSERRHODEN

VORBERATENDE KOMMISSION

ZUR VOLKSINITIATVE ZUR EINFÜHRUNG DES PROPORZWAHLVERFAHRENS

Präsident

KR Ivo Müller

Sägli 30

9042 Speicher

phoivos@gmx.net

ivo.mueller@kst.ch

071 344 35 12

079 365 64 38

071 343 61 26

Bericht und Antrag der parlamentarischen Kommission

Sehr geehrter Herr Kantonsratspräsident

Sehr geehrte Kantonsrätinnen

Sehr geehrte Kantonsräte

Ich werde meinen vorbereiteten Bericht auf Hochdeutsch halten, in der nachfolgenden Debatte werde ich dann zum Schweizerdeutschen zurückkommen.

Sie haben am 9. September 2002 eine Kommission zur Vorbereitung der Volksinitiative zur Einführung des Proporzwahlverfahrens mit folgenden Mitgliedern gewählt:

KR Alauns Cavelty CVP

KR Stephan Egger FDP

KR Jakob Frei SVP

KR Walter Nägeli parteilos

KR Hansueli Sturzenegger FDP

KR Paul Weder parteilos

und den sprechenden als Präsidenten.

Unsere Kommission sah es als ihre Hauptaufgabe an, das Wahlrecht im Kanton Appenzell einer eingehenden Prüfung zu unterziehen und dem Kantonsrat darüber Bericht zu erstatten.

Bei dieser Prüfung ging es

1. um eine Bestandesaufnahme des gegenwärtigen Systems, d.h. darum zu untersuchen, ob im Wahlrecht des Kantons Probleme vorhanden seien, die zu der vorliegenden Volksinitiative geführt haben.

2. um eine Überprüfung der vorliegenden Initiative – ob sie für die von ihr aufgezeigten Probleme eine entsprechende Lösung bieten kann

3. um eine Auslotung anderer Möglichkeiten, die den eventuellen Problemen besser gerecht werden könnten als die Initiative selbst.

Zum Zwecke dieser Prüfung hat die Kommission sich auf folgende Vorgehensweise geeinigt:

1. Anhörung der Regierung zu dieser Frage

2. Geschichte des Proporzes in Ausserrhoden

3. eine Befragung von Experten

4. Ergebnisse des Hearings und Diskussion

5. Beschlüsse

Ich werde meine Ausführungen im folgenden nach dieser Vorgabe gliedern um dann schliesslich zu den Anträgen der Kommission zu kommen

1. Anhörung der Regierung zu dieser Frage

Anlässlich der Anhörung der Regierung hat der Regierungsvertreter Regierungsrat Werner Niederer die Kommission von der negativen Beurteilung der Initiative Kenntnis gesetzt. Die Regierung befinde sich mit ihrer Ablehnung in einer historischen Konstanz; sie wolle mit Berücksichtigung der Gemeindeautonomie sich nicht über den Willen der Gemeinden hinwegsetzen wolle. Die Ausserrhoder Verfassung gebe den Gemeinden die Möglichkeit das Proporzwahlverfahren für die Kantonsratswahl einzuführen. Somit sehe der Regierungsrat keinen Handlungsbedarf und lehne die Initiative ab. Auch ist der Regierungsrat der Ansicht, dass „einzig bei den zwei Gemeinden Teufen und Herisau sich ein Proporzwahlverfahren in gewünschtem Sinne auswirken kann.“

2. Geschichte des Proporzes in Ausserrhoden

Der Proporz hat in Ausserrhoden eine Geschichte; d.h. schon lange wird in unserem Kanton um das richtige Wahlrecht gerungen. Die Einzelheiten konnten Sie dem schriftlichen Bericht entnehmen. Ich verzichte deshalb auf eine weitere Behandlung diese Punktes.

3. eine Befragung von Experten

Die Parl. Kommission führte am 16. Dezember 2002 ein Hearing mit drei Experten durch, und zwar mit Professor Silvano Möckli von der Uni St. Gallen, dem Leiter des Verfassungssekretariats des Kantons Graubünden, Dr. Frank Schuler und dem ehemaligen Präsidenten der Verfassungskommission des Kantons Appenzell Ausserrhoden, Dr. Peter Wegelin.

3a) die Ausführungen des Politologen Silvano Möckli können in folgenden Punkten zusammgefasst werden:

Wahlsystemfragen sind Machtfragen:

Soziale Kräfte bzw. politische Gruppen bewerten Wahlsysteme danach, ob sie durch sie begünstigt oder benachteiligt werden.

Jedes Wahlsystem hat bestimmte Selektionsmechanismen bezüglich der Kandidatinnen und Kandidaten.

Die Art des Wahlsystems hat Auswirkungen auf das Stimmverhalten.

In der Schweiz muss der Zusammenhang mit direkter Demokratie und Konkordanzdemokratie berücksichtigt werden.

Eine der Grundvoraussetzungen für eine erfolgreiche Anwendung des Majorzes ist die Möglichkeit, dass die Minderheit einmal zur Mehrheit werden kann.

Das Wahlrecht von Appenzell Ausserrhoden wird von Prof. Möckli wie folgt beurteilt:

Es ist ein Mischsystem, das zu einer starken geographischen Repräsentation (sprich Vertretung der Gemeinden in Kantonsrat), aber zu einer schwachen politischen und sozialen Repräsentation im Parlament führt. Der Erfolgswertgleichheit der Stimmen wird verzerrt. Zu diesem Punkt werde ich im Kapitel über rechtliche Fragen Stellung nehmen.

3b) Der Leiter des Verfassungssekrtariates Graubünden, Dr. Frank Schuler berichtete von der Diskussion über Wahlrechtsfragen im Zusammenhang mit der neuen Verfassung.

Die Regierung des Kantons Graubünden entschied sich nach langwieriger Diskussion, Majorz und Proporz in einem Wahlsystem zu vereinigen. Konkret sieht der Vorschlag der Regierung des Kantons Graubünden wie folgt aus:

- In jedem Kreis (in GR gibt es noch eine weitere Verwaltungsstufe, also Gemeinde, Kreis, Bezirk, Kanton) wird ein Mitglied des Grossen Rates nach dem Majorzwahlverfahren gewählt: das ergibt 39 Direktmandate.

- Die Wahl der anderen 81 Mitglieder des Grossen Rates erfolgt in den elf Bezirken nach dem Proporzwahlverfahren. Dabei sind die Direktmandate zu berücksichtigen.

Mit diesem Verfahren soll den Anliegen der Randregionen wie auch denjenigen der kleineren politischen Gruppierungen Rechnung getragen werden.

Die Abstimmung über die neue Verfassung und das Wahlverfahren wird am 18. Mai 2003 stattfinden.

3c)Der ehemalige Präsident der Verfassungskommission des Kantons Appenzell Ausserrhoden Prof. Dr. Peter Wegelin

berichtete engagiert über die seinerzeitige Diskussion:

Nach einem Abwägen der Gründe, die für das eine oder andere Wahlverfahren sprechen, sei in der Verfassungskommission schliesslich vorgeschlagen worden, dass jede Gemeinde wählen könne, ob sie das Verhältniswahlverfahren einführen will oder nicht (Art. 71 Abs. 4 Satz 2 der neuen Kantonsverfassung von 1995). Damit sollte u.a. auch ermöglicht werden, Erfahrungen mit dem Proporz zu sammeln, um dann allenfalls später dieses Wahlverfahren für den ganzen Kanton einzuführen. Die Erfahrung in den Gemeinden zeige, führte Peter Wegelin weiter aus, dass es vielfach einen freiwilligen Proporz in den Gemeinden gibt.

4. Ergebnisse des Hearings und Diskussion

Die Ergebnisse des Hearings wurden in der Kommission breit und eingehend diskutiert. Ich möchte hier, wie auch im schriftlichen Bericht zwischen rechtlichen und politischen Ergebnissen unterscheiden:

4.1 Ergebnisse in rechtlicher Hinsicht

Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems weitgehend frei. Den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen grundsätzlich sowohl das Mehrheits- als auch das Verhältniswahlverfahren.

Schranke für die Ausgestaltung des Wahlverfahrens bildet allerdings Art. 4 Abs. 1 BV [Bundesverfassung von 1874= Art. 8 der neuen Bundesverfassung von 1998], welcher die politische Gleichberechtigung der Bürger garantiert; das war ursprünglich gar die Hauptbedeutung dieser Bestimmung.

Das Bundesgericht hat in mehreren Entscheiden zum Wahlrecht Stellung genommen. Folgende Grundsätze dürften daher unbestritten sein:

1. Wahlkreise für das Verhältniswahlen dürfen nicht zu klein sein. Das Bundesgericht geht von einem Quorum von ca. 10 Prozent aus, das nötig ist, um einen Sitz zu erringen. Immerhin werden höhere Quoren dort verfassungsrechtlich akzeptiert, wo es um den Schutz historisch gewachsener kleiner Wahlkreise geht. Am 18. Dezember 2002 hat das Bundesgericht die Wahlkreiseinteilung der Stadt Zürich als verfassungswidrig beurteilt, weil die Wahlkreise verschieden gross seien und die kleinen Wahlkreise das erforderliche Quorum nicht erreichten.

2. Die Stimmberechtigten müssen die Aussicht auf eine gleiche Stimmkraft haben; diese heisst in der juristischen Sprache Erfolgswertgleichheit der Stimmen. Die Erfolgswertgleichheit ist dann nicht gegeben, wenn die Wahlkreise unterschiedlich gross sind und die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger ihren politischen Willen nicht klar zum Ausdruck bringen können. Das kann dann geschehen, wenn die Stimmbürgerinnen in einem Wahlkreis für eine bestimmte Partei stimmen können, in einem anderen wegen der Kleinheit des Wahlkreises nicht. Dann haben die Stimmbürgerinnen im Wahlkreis B nicht den gleichen Erfolgswert wie die Stimmbürger im Wahlkreis A.

3. Zur Majorzwahl hat das Bundesgericht soweit bekannt noch nie Stellung genommen. Allerdings heisst es in einem Bundesgerichtsentscheid aus dem Jahre 1997, dass einer der Wahlrechtsgrundsätze neben der Erfolgswertgleichheit das gleiche Wahlrecht sei; das wäre ja im Kanton Appenzell Ausserrhoden nicht der Fall. Es erhebt sich hier die Frage, wie das Bundesgericht das Appenzeller Mischsystem (Proporz in Herisau; Majorz in den anderen Gemeinden) beurteilen würde.

4.2. Ergebnisse in politischer Hinsicht

Die Ergebnisse auf dem politischen Feld sind naturgemäß bedeutend kontroverser ausgefallen als die rechtlichen. Die Kommission hat die Diskussion um die politischen Ergebnisse anhand von vier Fragen geführt, von denen ich hier die zwei ersten zusammennehme:

Welche Probleme und Vorzüge bestehen im Wahlsystem des Kantons Appenzell Ausserrhoden?

und

Ist eine Änderung des Wahlrechts angezeigt?

In der Diskussion der Kommission wurde darauf hingewiesen, dass die territoriale Repräsentation heute im Kantonsrat gegeben ist: d.h. die Gemeinden sind im Kantonsrat sehr gut vertreten. Hingegen fehlt es - in der Sicht der Mehrheit der Kommission - an einer angemessenen sozialen bzw. politischen Repräsentation. D.h. die verschiedenen politischen und gesellschaftlichen Gruppierungen sind im Kantonsrat stark unter- oder übervertreten.

Für eine Mehrheit der Kommission ist demnach so, dass das jetzige Wahlrecht eine grosse Mehrheit und viele Minderheiten schafft. Ein wichtiger Punkt war schliesslich die Einsicht, dass beim gegenwärtigen System haben nicht alle Stimmen den gleichen Wert; die Stimmwertgleichheit bzw. Erfolgswertgleichheit ist nicht gegeben.

Jedes Wahlsystem - ob Majorz oder Proporz - hat seine Vorteile und seine Nachteile. Die Kommission sieht als Vorzug des Wahlsystems des Kantons A.Rh., dass sich die Personen in den Gemeinden (vor allem den kleineren Gemeinden) des Kantons kennen und dass beim jetzigen Wahlsystem im wesentlichen auch bekannte Personen gewählt werden können.

Für eine Mehrheit der Kommission ist aber aus den oben skizzierten Gründen insgesamt eine Änderung des Wahlrechts angezeigt.

die nächste Frage war:

Bildet die Proporzinitiative eine politische Lösung für den Kanton Appenzell Ausserrhoden?

Die Haltung der Kommission gegenüber der Proporzinitiative ist eher zurückhaltend. Insbesondere werden die mit der Initiative verlangten Wahlkreise als zu klein erachtet. Die Mehrheit der Kommission ist überzeugt, dass es für den Kanton Appenzell A.Rh. angemessenere Lösungen gebe. Es wurde indessen in der Kommission auch die Meinung vertreten, dass ein Proporzwahlsystem auch bei kleinen Wahlkreisen durchaus funktionieren könne. Im Vordergrund der Diskussion stand aber bei der Mehrheit der Kommission eine Lösung mit grösseren Wahlkreisen.

Gibt es alternative Möglichkeiten? Soll der Kantonsrat einen Gegenvorschlag machen?

Als interessanter Ansatz der Vorschlag der Bündner Regierung das sog. Bündner Modell breit diskutiert. Dieses Modell wurde von der Kommission insbesondere darum genau studiert, weil es zu einer starken geographischen Repräsentation (sprich Vertretung der Gemeinden) und zu einer besseren politischen Repräsentation (sprich Vertretung der jetzigen Minderheiten) führen kann. Darin, in dieser allgemeinen Vertretung, wird von der Mehrheit der Kommission gerade auch die Legitimität und die politische Aufgabe des Parlaments gesehen. Wenn jedes Mitglied der Gesellschaft sich wirklich vertreten fühlt, ist ein Parlament genügend legitimiert oder gerechtfertigt.

5. Die Anträge der vorberatenden Kommission

1. Die Kommission beurteilt die am 25. April 2002 eingereichte Proporzinitiative als gültig. In Übereinstimmung mit der Regierung wurden in diesem Punkt keine weiter Diskussion geführt.

2. Stellungnahme zur Proporzinitiative

In den Gemeinden als Wahlkreisen lässt sich nach Auffassung der Kommission ein Proporzwahlsystem nur unvollkommen umsetzen. Trotzdem beantragt die Kommission mit dem Stichentscheid des Präsidenten, die Proporzinitiative den Stimmberechtigten mit der Empfehlung auf Zustimmung zu unterbreiten. Sie legt aber gleichzeitig einen Gegenvorschlag vor, der nach Auffassung der Kommission hinsichtlich der Wahlkreise einen differenzierten und für den Kanton Appenzell A.Rh. praktikablen Vorschlag bietet.

3. Gegenvorschlag zur Proporzinitiative

Die Mehrheit der Kommission beantragt Ihnen einen Gegenvorschlag. Dieser lehnt sich eng an das Bündner Modell an und sieht eine Kombination von Majorzwahl und Proporzwahl vor.

Geschätzte Kolleginnen und Kollegen:

lassen sie mich dieses Appenzeller Modell, wie ich es von heute an nennen möchte, noch etwas erklären:

Der Gegenvorschlag, das Appenzeller Modell, sieht vor,

dass weiterhin in jeder Gemeinde ein Mitglied des Kantonsrates nach dem Mehrheitswahlverfahren gewählt wird sog. Direktmandat).

und

dass die Wahl der übrigen Mitglieder des Kantonsrates in vier Wahlkreisen nach dem Verhältniswahlverfahren erfolgt.

Mit der Schaffung von regionalen Wahlkreisen erhofft sich die Mehrheit der Kommission auch eine Förderung der regionalen Sichtweise.

Der Gegenvorschlag verbindet somit die Vorzüge des traditionellen Majorzsystems mit den Vorzügen des Proporzsystem und verbindet so nach Auffassung der Mehrheit der Kommission eben auch die Traditionen unseres Kantons mit den Bedürfnissen nach einem neuen Wahlsystem.

Wie steht es aber praktisch aus, wie wird es praktisch durchgeführt?

Es scheint vielleicht auf den ersten Blick etwas kompliziert, ist letztlich aber doch recht einfach.

Die folgenden Ausführungen nicht direkt Teil unseres Vorschlages. Diese Einzelheiten müssten im Gesetz über die politischen rechte geregelt werden; wir diskutieren hier ja eine Verfassungsänderung. Man könnte sich aber eine Regelung wie folgt vorstellen:

· Kandidaturen sind für beide Wahlen möglich; würde eine Person in beiden Wahlen gewählt, so geht das Direktmandat vor.

· Die Direktmadandate werde bei der Verteilung der Proporzmandate berücksichtigt. Dh. wenn eine Partei in einem Wahlkreis viele Direktmandate gewinnt, wird das Budget dann bei den Proporzmandaten ausgeglichen.

· Konkret heisst das: Alle Stimmberechtigten haben 2 Stimmen: eine in der Gemeinde für das Direktmandat, "eine" im grösseren Wahlkreis für die Proporzwahlen. Eine Stimmbürgerin der Gemeinde Teufen schreibt den Namen ihrer Favoritin z.B. Marianne Koller in das Feld "Direktmandat der Gemeinde Teufen" und markiert die Liste zB der Freisinnig-demokratischen Partei Wahlkreis Mittelland, deren Namen sie auch kumulieren oder panaschieren kann.

Die parlamentarische Kommission für die Proporzinitiative beantragt Ihnen somit

1.	die am 25. April 2002 eingereichte Volksinitiative zur Einführung des Proporzwahlrechtes für die Kantonsratswahl (Proporzinitiative) sei gültig zu erklären (einstimmiger Beschluss).
2.	die Proporzinitiative sei den Stimmberechtigten mit der Empfehlung auf Zustimmung zu unterbreiten (Beschluss mit 3 Ja-Stimmen gegen 3 Nein-Stimmen mit Stichentscheid des Kommissionspräsidenten für Zustimmung).
3.	der Proporzinitiative sei ein Gegenvorschlag im Sinne der Ausführungen gegenüberzustellen (Beschluss mit 4 Ja-Stimmen gegen 2 Nein-Stimmen).

Ivo Müller, Präsident

Beilage 1 Entwurf für eine Verfassungsänderung gemäss Gegenvorschlag zur Proporzinitiative

Beilage 2 Wahlverfahren für die Wahl der Mitglieder des Kantonsrates gemäss Gegenvorschlag zur Proporzinitiative (Illustrationsbeispiel)

Beilage 1

Entwurf

111.1

______________________________________________________________________

Verfassung

des Kantons Appenzell A.Rh.

Änderung vom ...

______________________________________________________________________

Die Stimmberechtigten des Kantons Appenzell A.Rh.

beschließen:

I.

Die Verfassung des Kantons Appenzell A.Rh. vom 30. April 1995 wird wie folgt geändert:

Art. 71 Zusammensetzung, Wahl

¹ Der Kantonsrat besteht aus 65 Mitgliedern.

² Jede Gemeinde hat mindestens einen Sitz.

³ In jeder Gemeinde wird ein Mitglied des Kantonsrates nach dem Mehrheitswahlverfahren gewählt.

⁴ Die restlichen Sitze werden nach Massgabe ihrer Einwohnerzahlen auf vier Wahlkreise verteilt. Die Wahlkreise bestehen aus folgenden Gemeinden:

- Wahlkreis I:

Urnäsch, Schwellbrunn, Hundwil, Stein, Schönengrund, Waldstatt

- Wahlkreis II:

Herisau

- Wahlkreis III:

Teufen, Bühler, Gais, Speicher, Trogen

- Wahlkreis IV:

Rehetobel, Wald, Grub, Heiden, Wolfhalden, Lutzenberg, Walzenhausen, Reute

⁵ Die Wahl der anderen Mitglieder des Kantonsrates erfolgt in den vier Wahlkreisen nach dem Verhältniswahlverfahren. Die Direktmandate gemäss Absatz 4 werden bei der Mandatszuteilung berücksichtigt.

⁶ Das Nähere regelt das Gesetz.

II.

Der Regierungsrat bestimmt den Zeitpunkt des Inkrafttretens.

Beilage 2

Gegenvorschlag der parlamentarischen Kommission zur Proporzinitiative: Wahlverfahren für die Wahl der Mitglieder des Kantonsrates (Illustrationsbeispiel)

In jeder Gemeinde wird ein Mitglied des Kantonsrates nach dem Mehrheitswahlverfahren gewählt.	Die Wahl der anderen Mitglieder des Kantonsrates erfolgt in den vier Wahlkreisen nach dem Verhältniswahlverfahren. Die Direktmandate, die sich aus den Mehrheitswahlen ergeben, werden bei der Mandatszuteilung berücksichtigt.
Grundlage: Art. 71 in der Formulierung gemäss Gegenvorschlag zur Proporzinitiative, Art. 39 des Gesetzes über die politischen Rechte	Grundlage: Art. 71 in der Formulierung gemäss Gegenvorschlag zur Proporzinitiative Die Modalitäten der Umsetzung ergeben sich nicht aus der Verfassung; diese wären im einzelnen noch im Gesetz zu umschreiben.

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Darstellung am Beispiel des Wahlkreises I
6 Sitze werden im Majorz vergeben	7 Sitze werden im Proporz vergeben
Wahlzettel in den 6 Gemeinden des Wahlkreises I	Wahlzettel im Wahlkreis I

Gemeinde Urnäsch ...............	Gemeinde Schwellbrunn ...............	Liste FDP 1. A. 2. B. 3. C. 4. D. 5. E. 6. F. 7. ...............	Liste SP 1. G. 2. H. 3. I. 4. J. 5. K. 6.. ............... 7. ...............
Gemeinde Hundwil ...............	Gemeinde Stein ...............	Liste CVP 1. L. 2. M. 3. N. 4. O. 5. P. 6. ................ 7. ...............	Liste SVP 1. Q. 2. R. 3. S. 4. T. 5. U. 6. ............... 7. ...............
Gemeinde Schönengrund ...............	Gemeinde Waldstatt ...............		Liste Parteilos 1. V. 2. W. 3. X. 4. Y. 5. Z. 6. ............... 7. ..............